Нормативные акты органов местного самоуправления

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Действующая Кон ституция РФ определяет местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Государство олицетворяет государственную власть, а местное самоуправление – общественную. Наделение органов местного самоуправления властными полномочиями проявляется в том, что их решения носят обязательный характер.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции РФ и законам Российской Федерации системой, издаются муниципалитетами, советами и старостами самоуправляющихся территорий – городских и сельских поселений, а также непосредственно самим населением*(1).

Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых территориальных образований. Все они устанавливают обязательные правила поведения (нормы права) для населения самоуправляемых территорий, учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность в пределах этих территорий, и так или иначе отражают то разнообразие методов, способов, форм, в которых организовано и продолжает развиваться местное самоуправление в России.

Вследствие этого рассматриваемый уровень правового регулирования можно характеризовать как многослойное построение, образованное из конституционных норм, норм федеральных законов, законодательства республик, краев, областей, городов федерального значения, уставов и прочих актов, принятых на муниципальном уровне, включая как нормативные акты, посвященные специально местному самоуправлению, так и отраслевые законоположения, которые лишь отчасти затрагивают муниципальные отношения (нормы избирательного права, налогового законодательства и др.). Такое нормативное многообразие призвано упорядочить систему местного самоуправления с учетом множества государственных, локальных, частных интересов, создать ему рамки, в которых данный институт власти стал бы эффективным и одновременно безопасным для общества, прав и свобод личности.

Подзаконные нормативные правовые акты местного значения образуют первичный уровень нормативно-правового регулирования на данной самоуправляемой территории, являются наиболее конкретными по своему содержанию и регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления Федеральным законом от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”*(2).

Согласно ст. 6 названного Закона в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Этот перечень, к сожалению, не вносит ясности в то, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, что из перечисленного в этой статье изначально входит в компетенцию местного самоуправления, а какие вопросы относятся к государственным полномочиям, закрепленным за органами местного самоуправления в силу тех или иных обстоятельств.

Таким образом, для дополнительного отграничения властных полномочий органов местного самоуправления предлагаем выделить следующие критерии:

• (вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться, прежде всего, интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы;
• вопросы, решаемые органами местного самоуправления, должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);
• решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;
• реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
• немаловажным фактором является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.

Данные критерии могут быть использованы при градации вопросов управления местного и государственного значения в случае, если их отнесение не установлено действующим законодательством*(3).

По указанным вопросам на муниципальном уровне издаются подзаконные нормативные правовые акты, которые можно распределить по четырем группам, перечисленным в порядке уменьшения иерархической позиции в подсистеме нормативных правовых актов органов местного самоуправления (соответственно, первая группа (это высшая ступень иерархии):

• уставы муниципальных образований (районов, городов, районов в городе, поселков, сел и иных административно-территориальных образований;
• нормативные правовые акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также иных должностных лиц местного самоуправления;
• нормативные правовые акты глав муниципальных образований;
• нормативные правовые акты иных должностных лиц, назначаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования.

Так, устав муниципального образования – это документ комплексного характера, наиболее полно отражающий правовой статус муниципальных образований. Устав имеет сложную юридическую природу. С одной стороны, он является нормативным правовым актом локального характера и в таком своем качестве:

• создается на основе федерального и регионального законодательства и не должен ему противоречить;
• действует только на территории соответствующего муниципального образования.

С другой стороны, это:

• документ высшей юридической силы на данной территории;
• все другие муниципальные нормативные правовые акты принимаются на его основе и в его исполнение;
• все другие акты не могут ему противоречить, в противном случае они должны быть признаны недействительными. Устав муниципального образования принимается на референдуме непосредственно населением или выборным представительным органом местного самоуправления и проходит государственную регистрацию либо в органах юстиции, либо в высшем законодательном органе субъекта федерации.

В научной литературе высказана точка зрения, согласно которой нормативные правовые акты местного самоуправления должны:

• отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;
• быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления по вопросам ведения соответствующего муниципального образования;
• в случаях, установленных законом, пройти государственную регистрацию (так, обязательной государственной регистрации подлежат уставы муниципальных образований);
• публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;
• приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления*(4).

Однако соблюдение этих требований, с теоретической точки зрения необходимых и достаточных для обеспечения легитимной формулы подзаконности нормативных правовых актов местного значения, на практике осложнено. Причина в том, что действующее российское законодательство не определяет с достаточной четкостью и однозначностью роль и положение местного самоуправления в системе государственного устройства, а равно основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. На сегодняшний день также являются дискуссионными вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и местное самоуправление, критериев разграничения органов государственной власти и органов местного самоуправления, пределов прав высших органов государственной исполнительной власти в области формирования органов муниципальных образований.

Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Развивая данное положение, относящееся к основам конституционного строя Российской Федерации, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), осуществление местного самоуправления гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). В статье 133 Конституции РФ в числе гарантий местного самоуправления назван запрет на ограничение прав местного самоуправления, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

По смыслу ст. 131 (ч. 1) в ее связи со ст. 12 и 130 (ч. 1) Конституции РФ городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, которые могут быть решены данным образованием самостоятельно, под свою ответственность, но не тех вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти.

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, т.е. чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло бы решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и, вместе с тем, не препятствовало бы решению вопросов, выходящих за эти рамки и по своему существу относящихся к полномочиям органов государственной власти, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Установление общих принципов организации местного самоуправления согласно ст. 72 (п. “н” ч. 1) Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

Однако законодательные инициативы в этой сфере, к сожалению, пока не касаются разделения полномочий органов местного самоуправления на обязательные и факультативные, как это делается в некоторых зарубежных странах, например в Финляндии. Обязательные полномочия устанавливаются законами, и от них нельзя отказаться, так как через эти полномочия удовлетворяются жизненно важные потребности населения той или иной территории. Государство обычно устанавливает минимальные стандарты основанных на таких функциях услуг населению, следит за их исполнением, гарантируя тем самым определенную защиту населения в случае неэффективности действия или же бездействия местных властей. Факультативная же часть полномочий, входящих в компетенцию органов местного самоуправления, осуществляется ими на добровольной основе и обычно не устанавливается сверху, а разрабатывается непосредственно на местах. Именно эти вопросы, составляющие исключительную компетенцию местного самоуправления, должны быть в первую очередь урегулированы нормативными правовыми актами местного самоуправления, которые можно рассматривать в качестве одной из подсистем, входящих в правовую систему Российской Федерации.

Подводя итог изложенному, заметим, что при анализе нормативных правовых актов органов местного самоуправления мы с неизбежностью сталкиваемся с особой коллизией, созданной самой Конституцией РФ. Органы местного самоуправления не входят по действующей Конституции РФ (ст. 12) в систему органов государства, а стало быть, вообще не имеют полномочий на принятие нормативных правовых актов – государственно-властных решений, содержанием которых была бы государственная воля. Тогда исключается государственное обеспечение действия этих актов со всеми присущими ему правовыми формами, методами и средствами.

Разделение общества и государства необходимо, но с одновременным надлежащим обеспечением функционирования общества без помощи государства. Отсутствие же четкого представления о сущности, целях и задачах местного самоуправления может привести к ущемлению законных прав и интересов муниципальных образований и их органов, к тому, что они будут ассимилированы государством. Во избежание таких последствий необходимо сосредоточить усилия на скорейшей разработке теоретических вопросов концепции федерального законодательства о местном самоуправлении, где бы нашли разрешение обозначенные проблемы. В свою очередь, это окажет несомненное положительное влияние на системность и согласованность нормативных правовых актов местного самоуправления, призванных стать первоосновой формирования реальных самоуправленческих отношений, учитывающих потребности и специфику конкретных муниципальных образований.

В.Н. Яценко,
судья Федерального арбитражного Суда
Северо-Кавказского округа,
кандидат юрид. наук

“Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа”, N 5, сентябрь-октябрь 2005 г.

*(1) Мицкевич А.В. Источники (формы выражения) российского права. Историко-теоретический очерк // Закон: создание и толкование. С. 35-36.

*(2) Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

*(3) Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 43-44.

*(4) Дмитриев Ю.А. Акты местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 90.

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Естественно предположить, что учет исторических и иных местных традиций будет осуществляться, главным образом, в законодательных актах субъектов Российской Федерации, посвященных организации местного самоуправления.

В соответствии с Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] [2] по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Кроме того, закон предусматривает возможность делегированного правотворчества на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В систему муниципальных правовых актов входят (ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»):

• 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
• 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
• 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Нормативные правовые акты вправе принимать как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. Наиболее важные нормативные акты являются прерогативой представительных органов местного самоуправления. Это вытекает из их природы как представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории.

Нормативные правовые акты исполнительных органов местного самоуправления в целом играют вспомогательную роль для выполнения исполнительным органом местного самоуправления функции организации управления на местном уровне и повседневного решения местных дел в соответствии с законами и правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Однако это обстоятельство не может принижать их значение. Указанные акты имеют самостоятельное значение постольку, поскольку принимаются в пределах собственной компетенции исполнительных органов самоуправления.

Если говорить о видах принимаемых актов, то в соответствии с законом, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения. Глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), порядок которого должен быть установлен уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

• [1] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 1999.№ 206. 19 окт.
• [2] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.,вступ. в силу с 09.01.2017) // Российская газета. 2003. № 202. 8 окт.

Виды нормативных правовых актов органов местного самоуправления в Российской Федерации

В.Д. СИМУХИН,
кандидат юридических наук, профессор, завкафедрой теории и истории государства и права Волжского института экономики, педагогики и права

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ), другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

11.Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Например, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в редакции 1999 г.)* глава местной администрации в пределах своей компетенции издаёт постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской застройки и т. п.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзаконным нормативно-правовым актам, указам Президента и нормативно-правовым актам субъектов Федерации.

Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим порядок устранения коллизий, возникающих в системе источников земельного права.

Компетенция Конституционного Суда определена Законом РФ «О Конституционном Суде РФ», принятым Федеральным Собранием РФ и подписанным Президентом РФ 21 июля 1994 г. В этом законе определено, кто обладает правом на обращение в Конституционный Суд (ст. ст. 3, 84, 88. 96, 101,105,107).

Конституционность нормативно-правового акта проверяется Конституционным Судом РФ с позиций:

а) содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в земельно-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционным, то такой земельно-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ;

б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как формы принятия нормативно-правового акта, установленного законом, был издан приказ, т.е. форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;

в) порядка принятия нормативного акта и введения его в действие. Например, нельзя считать конституционным такой нормативно-правовой акт, который не был опубликован и доведен до исполнителей;

г) установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет земельно-правовой акт без одобрения Совета Федераций, то в данном случае будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;

д) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеральным или иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов Федерация, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти.

Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативно-правового акта принимает постановление о признании этого акта соответствующим или не соответствующим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от обстоятельств дела (ст.ст. 86, 98 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а, будучи введенными в действие, считаются недействительными.

В Прокуратуру РФ вправе обращаться любой гражданин или организация с заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблюдения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законодательному и т. п.

Прокуратура не вправе приносить протесты на неконституционность нормативных актов по тем делам, которые относятся к компетенции

Конституционного Суда РФ.

Устранение противоречий и коллизий в нормативно-правовых актах осуществляет и арбитражный суд в процессе рассмотрения конкретных дел. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»,* последний, установив в процессе разрешения дела несоответствие нормативного акта другим законам РФ, принимает решение на основании законодательных актов.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Например, в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” глава местной администрации в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской застройки и т.п.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзаконным нормативным правовым актам, указам Президента РФ и нормативным правовым актам субъектов РФ.

Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативных правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим порядок устранения коллизий, возникающих в системе источников земельного права.

Компетенция Конституционного Суда РФ определена Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации. В этом Законе определено, кто обладает правом на обращение в Конституционный Суд РФ (ст. 3, 84, 88, 96, 101, 105, 107).

Конституционность нормативного правового акта проверяется Конституционным Судом РФ с позиций:

Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного правового акта принимает постановление о признании этого акта соответствующим или не соответствующим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от обстоятельств дела (ст. 86, 98 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”).

С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными нормативный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными.

В Прокуратуру РФ вправе обращаться любой гражданин или организация с заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблюдения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законодательству и т.п.

Прокуратура РФ нс вправе приносить протесты на неконституционность нормативных актов по тем делам, которые относятся к компетенции Конституционного Суда РФ.

Устранение противоречий и коллизий в нормативных правовых актах осуществляет и арбитражный суд в процессе рассмотрения конкретных дел. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 № 1-ФКЗ “Об арбитражных судах в Российской Федерации” последний, установив в процессе разрешения дела несоответствие нормативного акта другим законам Российской Федерации, принимает решение на основании законодательных актов.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Оп­ределенной законодательной компетенцией в Российской Федерации наделены органы местного самоуправления. Согласно Конститу­ции РФ они самостоятельны и не входят в систему органов государст­венной власти (см.

Муниципальными правовыми актами могут решаться вопросы местного значения: формирование, утверждение, исполнение бюд­жета и контроль за исполнением бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собст­венности; содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; социальная под­держка малоимущих граждан; организация строительства и содержа­ние муниципального жилищного фонда; организация библиотечного обслуживания населения; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципаль­ного) значения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и му­сора; организация благоустройства и озеленения территории, ис­пользования и охраны городских лесов; организация освещения улиц; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и др.

Субъектами муниципального нормотворчества являются предста­вительные органы и должностные лица местного самоуправления. За­конодательством предусмотрена возможность принятия муниципаль­ных нормативных правовых актов на местном референдуме, местном сходе, собрании жителей муниципального образования. Система му­ниципальных правовых актов показана на интеллектуальной кар­те 06-04.

Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

В рамках созданных муниципальных управленческих отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Главным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.

Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из видов в системе всех правовых актов, принимаемых на территории муниципального образования и имеющих поэтому свои административно-правовые, или управленческие, особенности.

Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административных актов автоматически становится муниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления — типичный институт административного права (хотя его можно рассматривать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется такая проблема, как «местное нормотворчество».

В нормативных актах — продуктах местного нормотворчества изъявляется воля самого населения муниципального образования или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принимаются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муниципального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных пределах на основе закона и подзаконных нормативных правовых актов органов государственной власти полномочия по изданию административных актов.

Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления — муниципальное правотворчество (нормотворчество)1. Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчество» (т. е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов местного самоуправления создание правовых норм — это административно-правовой процесс.

Законодатель установил, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие административных санкций, создание которых является прерогативой государства — Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

В самом общем виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов можно традиционно разделить на два вида:

1. нормативные правовые акты муниципального образования, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;
2. индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленных субъектов права. Данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного самоуправления, ибо их регулирующее воздействие — эпизодическое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), определяет содержание индивидуально-конкретного правоотношения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения).

Основной нормативный правовой акт муниципального образования — это его устав, своеобразная «конституция» (в известном смысле «кодекс») самого муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормотворческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

К другим наиболее распространенным актам местного самоуправления относятся акты, принимаемые:

1. населением муниципального образования на местных референдумах или на собраниях (сходах) граждан;
2. муниципальным советом (представительным органом муниципального образования);
3. главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления);
4. подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата).

Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (например, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отношениями собственности, охраной общественного порядка, использованием финансовых ресурсов, как правило, принимаются в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публикации. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности местной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административные акты.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов определяются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Оцените статью: